Сможет ли Америка последовать примеру Китая и России в преодолении дефицита дипломатии, во многом будет зависеть от направления внутренней политики самих США, считает автор статьи в The National Interest. Усугубившаяся партийная борьба в конгрессе стала одной из причин этой проблемы.
Корреспондент The New York Times в Белом доме Питер Бейкер на днях опубликовал аналитическую статью и дал пищу для тревожных размышлений — в первую очередь, профессиональным дипломатам, но и всем остальным тоже. Отмечая вместе с президентом Джо Байденом двадцать пятую годовщину Белфастского соглашения по Северной Ирландии, Бейкер заметил, что «такие дипломатические прорывы канули в Лету». В последние годы страны по всем миру — и особенно сами США — нарушают договоры и международные соглашения чаще, чем подписывают новые. Бейкер заключает, что, хотя слухи о смерти дипломатии преувеличены, «на данном этапе ее, безусловно, не хватает».
Бейкер меряет дипломатический успех формальными соглашениями, и эта мерка может переоценить масштаб проблемы. Вообще-то плоды дипломатии этим не ограничиваются — необходимо учитывать и обмен мнениями, и неформальные договоренности, которые находят выход из сложных ситуаций, и умение убеждать иностранные правительства действовать в соответствии с интересами страны, которую представляет дипломат. Однако суть Бейкер уловил верно, и уместно задуматься, откуда же взялся дефицит дипломатии.
Рассматривая упадок дипломатии, можно применить три уровня анализа из классической работы политолога Кеннета Уолтца о причинах войн. Одному из этих уровней, международной системе, в статье Бейкера отводится видное место — он рассуждает о «возрождении соперничества сверхдержав в масштабах холодной войны» и о том, что ни Москва, ни Пекин к компромиссу с Западом не склонны. Но если вспомнить, как в первую холодную войну удалось заключить важные международные соглашения, особенно по контролю над вооружениями, то на этом уровне объяснения упадка дипломатии представляются неубедительными. Мирные соглашения с конкурентами и врагами нужны не меньше, чем с друзьями и союзниками.
Что же касается нежелания Москвы или Пекина идти на компромисс, то если бы можно было отбросить внутренние силы, определяющие политику двух столиц, и рассматривать исключительно геополитические обстоятельства сегодняшних России и Китая, то у этих двух режимов практически нет причин отказываться от дипломатии. Именно ей предстоит удовлетворить следующие потребности: для России — спасти статус сверхдержавы на фоне экономического и военного упадка, а для Китая — сполна использовать крепнущую мощь страны и упрочить ее роль в международной системе.
Второй уровень анализа — национальные политические системы — дает более убедительные объяснения нынешнему дефициту дипломатии. Во многом он объясняется ростом антиглобализма и популизма, и Бейкер совершенно верно упоминает их засилье при Дональде Трампе как важный фактор для Америки. В нынешней остро-партийной политической среде республиканцы в угоду популистам строго противятся идеям глобализма. Выражается это в неприязни к любым соглашениям с противником, если они так или иначе предполагают компромисс. Президентов-демократов же неминуемые нападки противника толкают на путь наименьшего политического риска и вынуждают отказываться от крупных международных соглашений.
Многие из них, включая Белфастское соглашение и договоры о контроле вооружений времен холодной войны, — результат многомесячной, если не многолетней работы. И сюда входят не только сами переговоры непосредственно перед соглашением, но и предварительная работа — поиск общих интересов, разметка границ переговорного поля и подготовка почвы. Американская политика замешана на четырехлетних избирательных циклах и мешает последовательной работе, необходимой для дипломатического успеха.
Еще одной проблемой всегда была типично американская манера ломать высший эшелон федерального правительства при каждой смене администрации — причем, как во внутренней, так и во внешней политике — но ее последствия стали еще серьезнее на фоне усугубившейся за последние три десятилетия партийной борьбы. Мало того, что «двухпартийные» назначения на руководящие должности стали гораздо реже, так обе партии еще рефлекторно отвергают любую инициативу противной стороны.
Третий уровень анализа — личность лидера — предлагает дополнительное объяснение, почему достичь дипломатических соглашений не удается даже в том случае, когда это крайне необходимо. Трагедия украинского конфликта, где не видно даже предпосылок к прекращению огня, во многом связана с личными амбициями, а теперь и политическими невзгодами президента Владимира Путина, чей режим сделал ставку не на компромисс, а на победу. В Китае невиданная со времен Мао консолидация власти в руках одного человека (Си Цзиньпина) привела к тому, что внешняя политика страны, в том числе хамская дипломатия «воина-волка» — во многом и есть его детище.
Главная же причина, почему в последние годы США разорвали либо отказались от выполнения большого количества важных международных соглашений, чем заключили или подписали, — пагубные склонности Трампа. Правда, в данном случае грань между этим уровнем анализа и предыдущим несколько размыта, поскольку основная часть Республиканской партии остается у него в заложниках. Но Трамп оставил оттиск своей личности на всех международных отношениях США, выставив себя этаким асом-переговорщиком, но не добившись не то что подобающих, а даже сколь-либо существенных результатов (и ярчайший тому пример — Северная Корея).
У других держав есть некий потенциал, чтобы преодолеть дефицит дипломатии, и они уже продемонстрировали готовность это делать. Это касается Китая, который недавно выступил посредником в сближении Ирана и Саудовской Аравии, Россия, которая посодействовала восстановлению отношений между Саудовской Аравией и Сирией, и их обоих в расширении Шанхайской организации сотрудничества и потенциальном расширении БРИКС. Американская же дипломатия выглядит куда менее продуктивной, если не считать присоединения Финляндии к НАТО и других действий Запада в ответ на боевые действия на Украине.
Трамп — политический труп, однако его рука по-прежнему лежит на американской дипломатии тяжким грузом. В ключевых областях, где лидерство США некогда обеспечило плодотворные международные соглашения, администрация Байдена осторожничает и никак не отыграет назад гибельный отказ Трампа от дипломатии. Администрация так и не отменила большинство шагов Трампа, которые еще больше отдалили израильско-палестинский мир — например, перенос посольства США в Иерусалим. Она упустила удобную возможность исполнительным указом вернуть США к многостороннему соглашению, перекрывшему Ирану все возможные пути к ядерному оружию (по этому вопросу администрация Трампа намеренно связала руки своим преемникам, возведя против Терегана «санкционную стену»). И, наконец, отказывается вслед за Трампом крепить торговлю через международные соглашения.
Сможет ли Америка вслед за другими крупными державами покончить с дефицитом дипломатии, будет во многом зависеть от направления внутренней политики самих США. А она, в свою очередь, — от того, поймет ли американский электорат, что неизбежные в международных соглашениях компромиссы — это не просто уступки иностранным государствам, но и во многом гарантия интересов США.
Пол Пиллар ушел в отставку в 2005 году, прослужив 28 лет в американской разведке, где занимался Ближним Востоком и Южной Азией. Ранее занимал ряд аналитических и управленческих постов, в том числе начальника аналитических подразделений ЦРУ по Ближнему Востоку, Персидскому заливу и Южной Азии. Профессор Пиллар также работал в Национальном совете по разведке.
Подробнее читайте в новом выпуске The National Interest.
